巡回法庭驻点工作制度在欠发达地区的运行调研

巡回法庭驻点工作制度在欠发达地区的运行调研
——以贵州正安为案例

○彭琴

内容摘要：法庭规模化建设在欠发达地区遭遇司法便民服务的困境，为实践司法服务民生的理念，各级法院都在探索各种机制改革以适应新形式的需要。贵州省正安县法院在这一时代背景下的思考、探索与实践，其设置巡回法庭驻点，很有代表性，既发挥了法庭规模化下的司法资源集中优势，又很好地体现了司法在基层尤其是在欠发达地区便民服务的宗旨。

关键词：法庭规模化  司法便民服务  巡回法庭驻点工作制度  

法庭规模化建设的基层困境
法庭规模化建设是司法体制改革的要求，其产生的社会和司法背景是：经济社会快速发展进程中各种社会矛盾急速凸现，诉讼案件数量和复杂性均大幅度上升，而建国后稀少的司法资源状况及设置形势已经不能适应这一形势发展的司法需要；为迅速提高司法解决社会各种矛盾的综合能力，在现有有限的司法资源基础上，以及不可能迅速产生大量优质的新生司法资源的前提下，只能依靠迅速整合现有司法资源、汇集地方司法力量来体现和发挥司法现有解决基层矛盾的综合能力。法庭规模化建设因此应运而生。
法庭规模化建设实质包含五个方面的内容：设置规模化、审判规范化、建设标准化、管理制度化、装备现代化，意在综合改善基层法庭司法条件，保证基层审判工作顺利进行。法院高层在司法体制改革进程中，把人民法庭作为人民法院审判工作的前沿阵地，希望籍法庭规模化建设这一措施能成为推进基层法官职业化进程的有效方式之一。客观而言，这一改革是立足实际，着眼长远，把握全局——因为过去的司法资源非常有限，即便是现在，通过司法考试后新生的司法资源除少部分因为信仰、观念等这样那样的因素留在了法院，大部分都以律师、公证人的身份活跃在司法界——而随着控辩式审判方式的推行，这其实对国家司法机构的权威提出了更大的挑战。因此，法庭规模化建设很快得以在全国推进，直接受益的基层法院更是把这项工作放在了首位或者核心地位，法庭的小型审判楼如雨后春笋般在中华大地的主要乡镇街道上拔地而起。
但是，每年一次的“两会”的信息反馈意见很快显示：法庭规模化建设后，撤销小法庭的乡镇的老百姓反映打官司不方便，基层党政反馈法庭在基层履行职责方面存在很多问题，言下之意蕴含着对规模化建设后法庭工作的不满，这一系列意见逐年增加，渐渐形成一浪接一浪的呼声。法院高层也很快敏锐认识到法庭规模化在中国广袤农村的适用存在缺陷——人民法庭是人民法院审判工作的前沿阵地，担负着大量民事、部分刑事自诉案件及执行案件的审理、执行任务，同时还指导人民调解委员会的工作，处理来信来访，参与社会治安综合治理，是人民法院的窗口，它最联系群众，最贴近群众，法庭兴则法院兴，抓住基层人民法庭，就抓住了法院工作的重心，法庭工作的好与坏，直接影响着法院的整体工作；法庭规模化虽然将有限司法资源集中了，但其高居现代化的审判大楼中，等待老百姓上门来求诉、从而被动提供司法服务的方式，显然背离了履行服务农村、服务基层的宗旨和现实，因为，占中国人口和地域优势的农民和农村不可能在建国短短几十年就具备了主动运用法律维护自身权益的意识和能力。

巡回法庭，司法民生理念的衍生物  
2008年10月，党的十七大召开，“民生”成为2008年官方使用频率最高的词组，党领导下的各级机构以大力扭转传统的管理理念为以服务为核心的执政理念、在工作中实践着关注、服务、改善、保障民生。继此，各级法院在最高法院的指导下，也开始了思索和在实践中不断探索、拓展司法服务民生的有效方式。民生理念，在各级法院的司法理念中很快占据了核心地位，并在2008年下半年，掀起了向“马锡五审判方式”的学习高潮。
于是，巡回审判法庭、流动法庭作为法庭规模化建设的补充模式，以一种游离的状态开始在基层、尤其是广大的农村开始推行，因其便民性受到广泛欢迎，并得到基层党政组织的欢迎和支持，各级法院以各种形式在各种媒体上纷纷报道巡回法庭在基层运行的优势和效果。

巡回法庭驻点工作制度的理论与实践  
（贵州正安法院运行情况的调研）
2009年3月，地处黔北高原的正安县法院作为第二批学习实践科学发展观活动的参学单位，高举学习和实践科学发展观大旗，在深入所辖19个乡镇及其村组调研后，大胆决定深入推进巡回法庭驻点工作制度。
事实上，自2008年党的各级组织机构开始转变执政理念，正安法院结合近几年人大代表和政协委员反馈的法庭规模化建设后的问题，即开始思考该院工作方式转向的问题。正安，国家级贫困县，典型的高原山区，虽然人民法庭对辖区内的案件实行巡回审理，就地解决矛盾，在一定程度上体现了司法为民的基本要求，但边远乡镇及山区群众对诉讼难和诉讼成本高的普遍反映，以及每年该县的“两会”后相应的信息反馈，这在该县县域经济有了一定发展而案件数量没有增加上得到印证。因此如何解决基层百姓特别是山区群众的司法需求，怎样寻找法庭规模化与司法便民的最佳结合点，成为正安法院着力解决的问题。为此，该院党组成员全部深入乡镇、村组、农户家中实地调研，了解群众和基层组织对司法的需求。以正安县较为典型的苗族仡佬族自治乡市坪为例，该乡辖区面积110.5公里，共有人口21536人，农业人口21091共，占总人口的97.93%，离中心法庭（流渡法庭）27公里。2004年至2007年，即便是采取巡回法庭定期到该乡立、审案件，每年该乡诉讼案件不过十几件，老百姓有了纠纷矛盾，又渐渐回归到原来的诉求状态：找乡党委政府解决。法庭，似乎离他们远了。同时，越来越多的纠纷往乡党政机构涌来，受人力和法律知识的局限，乡党政机构也因此对法庭有了欲说还休的怨言——党政管了司法的事，费力不讨好；不管，又成了上访或信访案件。而相同或类似的情况普遍存在于法庭规模化后没有法庭的其他乡镇。
正安法院党组在充分掌握上述情况后，展开讨论，最后决定在巡回法庭制度上进行改进，逐步在市坪、谢坝、小雅、班竹和新州五个乡镇设立巡回法庭固定驻点，派驻审判员一人、书记员一人在驻点工作，要求驻点干警主动走进村寨、农家，接受当地基层党委、人大的领导和监督，确保干警在驻点充分发挥审判职能优势，为地方排忧解难，促进地方的和谐发展。该院从人员、交通工具和电脑配置、办公场所、住宿以及办案经费各方面予以协调、保障和支持；同时，驻点干警除每月集中到中心法庭学习和汇报工作外，必须接受中心法庭统一领导；另外，继续在不设法庭的乡镇执行原有的巡回流动法庭制度，确保人民法庭工作全面、有序开展。
按照要求，该院设置的五个驻点巡回法庭改变了司法被动服务的传统方式，主动与地方党政部门和村组组织联系，走村进寨，自去年8月至09年4月，共受理各类案件322件，审结案件317件，广泛开展了诉外调解、指导人民调解、边远山区的法律宣传、协助地方党政解决疑难问题、24小时法律咨询等多项司法服务。以同期市坪驻点固定巡回法庭为例：收案75件，结案74件，诉外调解纠纷11件，指导人民调解7次，到边远山区宣传3次，协助党政机关解决问题13次，接受法律咨询有记录的30次。在管理和运行上显现很好的法律效果和社会效果，干警工作能力和积极性得到充分发挥，司法专业调解职能优势在基层得以充分展现，大量基层矛盾在萌芽状态即得到及时、有效解决，老百姓反映打官司方便了，地方党政反馈法庭工作效率和效果较从前有很大改观，法庭在促进地方和谐、有序发展上成为一支生力军。以下是用数据和事实来真实地反映正安县法院驻点巡回法庭深入开展工作的情况与效果。
巡回法庭小雅镇驻点：2008年8月挂牌至2009年4月，共收民事案件49件，审结48件。小雅镇是离正安最为边远的乡镇之一，虽然离规模化后的中心法庭庙塘法庭并不很远（11公里），但在面积（146.83平方公里）和人口（33761人）数量上仍算大镇，典型的高原山区，群众居住分散，同村的组与组之间相隔甚远，且绝大多数是山路，交通极为不便。因此，驻点的法庭干警通常都是步行进村寨办理案件和其他事务。今年71岁的陈吉隆老人，家住小雅镇东山村金竹组，唯一的亲生女儿陈X，结婚在同村的梅子坝组。2001年，陈X卖掉了陈吉隆老人的房屋及其他财产，将他接到自己的家中为其带养孩子。今年2月，陈X见老人丧失了劳动能力，竟将老人逐出了家门。陈吉隆老人此时已经是生活无来源，居住无定所，靠亲友接济维持生计。经基层调解委员会多次调解，陈X坚持以自己是“嫁出去的女，泼出去的水”为由，拒绝赡养老人。老人在万般无奈之下来到小雅政府求助，恰好遇见小雅巡回法庭驻点干警蒋德生办案归来，当蒋德生主动了解了老人的情况后，立即受理了此案。考虑到原告年老多病，不宜奔走，且时下正值农忙季节，4月21日，承办法官坐了40分钟的车，再步行约80分钟，才到达被告所在地梅子坝。结合本案的实际情况，承办法官还邀请了当地德高望重的老人协助调解此案，调解工作从中午12时开始，持续了四个多小时。调解过程中，法官动之以情，晓之以理，并对被告的遗弃行为作了严厉的批评，促使被告认识到自身思想的落后和行为的违法性，原本互不相认的父女，终于心平气和地坐下来商量以后怎样一起生活。最后被告承诺照顾好老人，对老人生养死葬。年近八旬的老人终于老有所养，饱经风霜的脸上又是泪、又是笑，哆嗦的嘴唇却说不出话来。
巡回法庭班竹乡驻点：班竹乡离中心法庭（中观法庭）24公里，08年8月至今的常规诉讼案件46件。这里海拔较高，在茶叶、烤烟、煤矿等方面发展较好，但同时在这方面产生的纠纷就比其他乡镇要多，尤其是媒矿开采，风险很大，一旦发生事故或事件，极易引发群体性事件和外界媒体的高度关注。今年4月17日，班竹乡上坝村水洋坪发生一起因煤炭开采过程中煤水、煤渣污染农田引发的纠纷，三百多村民围攻煤洞长达七天之久，并造成公路堵塞，一些好事者扬言将采取暴力手段解决问题。班竹乡巡回法庭驻点干警接到乡政府的电话后，与中心法庭取得联系，当晚十时到达现场，首先安抚、稳定群众情绪，控制住现场秩序，然后建议村民推选代表与乡政府、煤矿开采方座谈。在座谈过程中，法庭干警认真分析矛盾起因、争执焦点、利益平衡等因素，并为彻底解决矛盾，提出把多年开采煤炭导致该村五个组的人饮水枯竭问题一并解决；并结合实际情况一对一对少数情绪冲动者单独谈话。整个过程从法律、客观实际、国家政策、损失补偿等多角度、多视野，耐心细致地作了长达三个小时的调解工作，最后，双方终于化干戈为玉帛，达成一致意见，由煤矿开采方投资64万元，负责新灌溉沟、4个蓄水池（每个500个立方）、2个沉沙池、维修原灌溉沟、为每家农户安装自来水管道等设施的配套建设，工程限期开工、限期完成；政府负责监工、验收。这一突发群体事件的成功解决使受益农户达一百余户，约八百人，有力促进了基层稳定和谐。得到辖区党政和人民的好评。事隔6天，4月有23日，该煤矿再次发生洞顶垮蹋、造成两名矿工死亡的事件。接到班竹乡乡长胡志勇要求协助调解处理的电话后，正在班竹乡办案的法庭干警立即赶到现场，面对死者亲属情绪激动，围观人员较多的场面，法庭干警首先做好对当事人及围观人员的疏导解释工作。晚8时许，法庭同志与乡政府及相关部门一起，召集死者亲属和煤矿开采方就死者安葬及相关赔偿事宜进行座谈，通过近12小时耐心细致的解释以及法律法规的反复宣传，最终促使双方达成了一致协议，由煤矿开采方补偿两位死者亲属各种费用共计53万元，妥善解决了一场可能激化的矛盾，达到了平息矛盾和防止问题扩大的目的，收到了很好的社会效果。
巡回法庭新州乡驻点：作为全国优秀法庭安场法庭指导下的新州巡回法庭驻点，展现了从小处着手、务实的工作作风：2008年9月20日至2009年4月，共收案94年，结案93件。以“问、望、闻、切”（问即认真询问双方当事人，了解案情；望即在询问中观察其脸色，了解内心活动；闻即认真听当事人陈述，尊重当事人，让当事人把话讲完；切即根据以上活动，判断纠纷的症结，把握调解方向）强化诉讼调解。协助政府中心工作多次，通过座谈等有效形式既进行法制宣传，又妥善解决了纠纷，促进地方顺利落实党的方针政策。联系及指导村调解组织工作11次，涉及全镇5个村。 新州有一个务本堂，是贵州先贤尹珍先生传道解惑的地方，这里民风淳朴，所以新州巡回法庭驻点更多接触的是鸡毛蒜皮的事。2008年11月，新州镇新州村中心组村民马忠旁与候佳禄住房相邻，马忠旁将生活用水用管子从候佳禄门前排出，影响了候佳禄生活，因此发生纠纷，马忠旁将候佳禄打伤。该案经新州派出所调解未果。候佳禄申请新州村调委会调解，经法庭与新州村调委会联系，法庭派员到新州村调委会指导调解，审判人员与村调解人员一起研究案情，找出本案的根源，并组织双方当事人学习《民法通则》如何处理相邻关系的原则，以及人身损害赔偿的相关法律。通过学习法律和耐心工作，马忠旁认识了错识，并给付了医药费700元，同时改变了排水方向，两家重归于好。
巡回法庭谢坝、市坪驻点：之所以在谢坝和市坪都设置固定巡回法庭，主要是考虑两个乡都是少数民族乡，可能涉及更多问题需要解决。事实证明这一设置的科学性：两个巡回法庭驻点自去年8月12日挂牌运行来，受理案件共128件，结案125件，调解诉外纠纷19件，指导人民调解12次，到边远山区法律宣传6次，协助地方党政解决矛盾22次，接受法律咨询有记录的51人次；同时，中心法庭流渡法庭每月随机指导2次以上。
急速增长了的数据和真实的个案不仅说明了固定巡回法庭驻点开展工作情况，也真实反映了基层对扎根在基层、服务在基层、生活在基层的法庭的迫切需要，也将一个问题推到了司法机制改革的前沿：规模化建设后的法庭在农村尤其是高原山区的农村怎样才能充分发挥化解矛盾、促一方平安、和谐发展的职能？

后 语
我们说用科学发展观来指导我们的工作，实质就是用实践来检验我们决策的正确与否。正如前文所述，法庭规模化解决了有限司法资源优化组合的问题，但同时也暴露了其在服务民生宗旨上的制度缺陷，巡回流动法庭只能治标不治本，而正安法院在规模化中心法庭下设置巡回法庭固定驻点，这一运行模式既解决了集中司法资源处理疑难案件的问题，又体现了司法服务民生的宗旨，还显现了收放自如的管理和工作开展方式。对于广大欠发达地区而言，现有司法结构要在服务民生职能上突破瓶颈，也许，这就是一条同时实现“公正与效率”主题和践行司法为民宗旨的正确路径。


作者简介：彭琴，贵州省正安县人民法院审判员
联系方式：0852—6422639  15085581860

司法服务民生在基层、在农村，就是要做到如何让老百姓打官司方便、便宜。
本文是一种实践，更始司法改革进程中的一种探索。
欢迎大家提出更多的问题和建议

设立巡回法庭固定驻点？
是否有人民调解员的功能？及时化解矛盾，其实很多事开始都是小事，没有化解才加深的

正安论坛有这样理性的文章比较难得。正安官员应该少点喝酒、打牌，多点这样理性的思考。
3楼兄弟所关注的问题，根据文章看，应该具备那样的功能。
许多学院派的东西，还不如基层实践来得实在。

我在《半月谈》第10期，也有一篇类似的文章，篇目《把法庭搬到离群众最近的地方》，写的是河南省在这方面的做法，你可以看看，有共通处。

我在《半月谈》第10期看到，也有一篇类似的文章，篇目《把法庭搬到离群众最近的地方》，写的是河南省在这方面的做法，你可以看看，有共通处。

呵呵，谢谢大家关注！
希望朋友们多支持，为了加班做这篇调研，我付出的代价很惨重啊！但愿它能物有所值

关于调解：调解分3种——人民调解、司法调解、行政调解。关于三者的联系和区别，如果朋友们想了解，可以提出要求，我之前的一篇调研专门谈了这个问题。